1945年8月15日，日本裕仁天皇通过广播向全日本宣读《终战诏书》，宣布接受《波茨坦公告》，无条件投降。依据二战后确立的国际法律文件及盟军政策，日本战后合法领土范围被严格限定在本州、北海道、九州、四国四岛及其周边小岛。彼时，国民政府本有机会取得琉球及如今冲绳的领土权，却因自身犹豫不决以及国际形势变迁，最终错失了这一契机。

国民政府对琉球的官方主权诉求可追溯至 1934 年。此前的1933年，日本开始侵占中国的中原地区。1933年1月，日本进犯山海关，华北的门户自此洞开，5月底，日本以军事外交手段迫使国民政府签订《塘沽协定》，该协定规定了中国军队撤出热河、冀东，并承认长城为“非武装区”，至1934年。日本已全面占领东北三省（辽宁、吉林、黑龙江）及热河省。

同一时期，国民政府却将主要精力聚焦于对中央苏区的围剿。1933年9月起，蒋介石调集100万兵力，其中50万直指中央苏区，开始了针对苏区的第五次围剿行动。此举引发了社会舆论强烈反对，尤其在《淞沪停战协定》《塘沽协定》签订后，各界批评其为“卖国条约”。美国《时代周刊》1933年亦通过封面故事指出：“蒋介石的军队在南方山区与农民作战，而非在北方抵御侵略者，使其在国际上陷入孤立。”

在舆论压力下，蒋介石于1934年4月发表《日本之声明与吾人救国要道》演讲，首次表明国民政府对琉球的官方态度，蒋介石在演讲中表明：不仅是东四省的失地我们要收复，而且台湾、琉球这些地方都是我们的旧有领土，一尺一寸都要由我们手里收回。不过，此次演讲旨在安抚各界，对琉球的主权声明未正式传达至美国等国际社会。

抗日救亡

国民政府正式向美等国表达对琉球的态度是在美国对日正式宣战后。1942年宋子文从驻美代表回国任外交部长，11月3日他在重庆首次中外记者招待会上提到 “中国应收回东北四省、琉球及台湾等地”。两天后的11月5日，时任美国驻华大使的高斯将宋子文表态电告美国政府，称“中国政府将在战后收回满洲、台湾和琉球，朝鲜将独立”。1943年宋子文与罗斯福会晤时，进一步表明“满洲、台湾、琉球和辽东半岛都应归还中国”，罗斯福对此亦表示赞同。

然而，宋子文的态度并非国民政府内部唯一声音。早在宋子文召开记者招待会前，国民政府内部就有人向美政府表达不同看法。1943年6月17日，国民政府亚东司司长杨云竹与美国驻华大使馆三等秘书谢伟思会谈时称：国民政府战后目标被夸大，琉球群岛居民非中国人，华裔占比不足总人口1/10，琉球虽曾是中国属国，但已分离近八十年。据此，杨云竹认为，中国政府无法通过和平手段让琉球重回中国。

杨云竹在国民政府内部颇具影响力，他毕业于日本东京帝国大学法学部国际法专业，1930年代初进入外交部，多次参与中日谈判，如“塘沽协定”后续交涉，成为对日政策核心幕僚。任亚东司司长期间，负责日本、朝鲜、琉球等地区外交政策，主导对日情报分析、政策拟定及盟国协调，太平洋战争爆发后更是对日决策关键人物，其参与起草的《中日问题解决的基本原则》对国民政府对日政策影响深远。

实际上，1943年盟军商讨战后秩序时，国民政府对琉球的态度已发生变化。随着意大利投降，对德、日战争形势转折，德日败局已定。国民政府应邀参加开罗国际峰会，会前相关部门筹划提案，包括琉球问题处理建议。当时国防委员会军事委员会参事室建议“琉球群岛应划归国际管理或划为非武装区”，已不再主张收回琉球。

1943年11月23日上午，在开罗会议室，王宠惠代表国民政府正式提交了中国的议案。该议案明确宣示了国民政府对台湾、澎湖、满洲以及旅顺和大连军港的主权。而对于琉球的归属问题，国民政府将其归入太平洋地区的日占领土处理范畴，提出“针对太平洋方面之其他领土处置问题，应由美、英、中三国议定若干原则，并设立一专门委员会，考虑其解决方案，或交由拟议之远东委员会，拟具具体办法”。

同日晚上，中美首脑工作晚宴举行。在宴会上，罗斯福多次向蒋介石询问中国是否想收回琉球群岛。蒋介石予以否定答复，他向罗斯福表示，中国希望中美共同占领琉球群岛，随后依照国际托管办法，由两国共同管理。因此，在此次晚宴上，两国仅就琉球问题达成口头协议，协议规定“太平洋上日本所强占之岛屿应永久予以剥夺”，刻意回避了主权归属问题。

开罗会议

关于当时的决策，蒋介石曾做出解释。他认为“琉球与台湾在我国历史上地位不同，琉球乃以王国，其地位与朝鲜相等”，而且当时国民政府觉得琉球是中国东海的屏藩，同意由中美两国经联合国委托程序实行共管。同时因该问题非当时的紧急要务，故而表示“将来再说”。

这种“将来再说”的态度使得开罗会议上最终签署的《开罗宣言》未提及琉球归属问题。宣言指出：“三国之宗旨在剥夺日本自一九一四年第一次世界大战开始后在太平洋所夺得或占领之一切岛屿，在使日本所窃取于中国之领土，例如满洲、台湾、澎湖列岛等，归还中国。日本亦将被逐出于其以武力或贪欲所攫取之所有土地。我三大盟国轸念朝鲜人民所受之奴隶待遇，决定在相当期间，使朝鲜自由独立。”

与国民政府对琉球主权索取较为谨慎的态度不同，盟国一直倾向于将琉球的主权归属确定为中国。开罗会议结束后不久的 1944年1月12日，罗斯福向包括中国驻美大使魏道明在内的各国使节传达：在之前的德黑兰会议上，苏联斯大林元帅表示了解琉球群岛的历史，完全赞同美方“琉球群岛属于中国并将在未来归还中国”的观点。

随着日本走向失败，1945年7月26日，英、美、中三国共同发布《波茨坦公告》。公告敦促日本尽快无条件投降，并再次强调了开罗宣言中对日本所占领土的处置原则，同时提出战后日本领土的新规划：“开罗会议之条件必须实施，而日本之主权必将限于本州、北海道、九州、四国和吾人所决定其他小岛之内。”即日本除本土四岛之外，其他地区主权由盟军决定。

1945年8月15日日本正式无条件投降。次年1月（1946年），联合国最高司令官总部对战后日本的领土范围做了详细规定：

日本领有日本四个主要岛屿（北海道、本州、四国、九州）及对马岛北纬三十度以北、琉球（南西）群岛（口岛除外）约一千以内之邻接小群岛。下列各岛不属于日本：A.郁陵岛、竹岛和济州岛；B.北纬三十度以南之琉球岛（西南）群岛（包括口岛）、伊豆、南方、小笠原、火山（硫磺）群岛及其他所有在太平洋上之岛屿（包括大东群岛、冲鸟岛、南鸟岛和中鸟岛）；C.千岛群岛、哈火马涩（齿舞）群岛（包括水晶、勇留、秋勇留、志发、多乐群岛）、伊丹（色丹）岛。

同时，下列各地域不属于日本帝国政府之政治上及行政上之管辖：A.日本于一九一四年世界大战开始后受委任统治或以任何名义夺取或占领太平洋上之一切岛屿；B.东北四省（满洲）、台湾及澎湖列岛；C.朝鲜；桦太（库页岛）。

在这一规定之下，国民政府顺利收回了东北四省（满洲）、台湾及澎湖列岛的主权，而在剩下的领土中，与中国相关的仅剩琉球群岛。1946年5月，国民政府正式成立了驻日代表团，该代表团认为在解决琉球问题上存在四个方案：（一）适用托管制度；（二）成为联合国保护下的自由领土；（三）自成一独立国；（四）归并于同盟国。

开罗宣言

针对这四个方案，驻日代表团认为对中国最为有利的是琉球归并于同盟国中的中国，所以他们将“琉球归并于我国，成为我国领土之一部分”视为最大希望。其次的方案是中国托管琉球，并且在此方案基础上可以适当让步，“将来和会中若美国反对我国单独托管琉球，为了实现我方主张，必要时可考虑准许美国在琉球若干据点一定期间内建立军事基地”。实在没办法时，最低限度的方案是中美共同托管琉球。

然而，对于驻日代表团的意见，国民政府迟迟无法作出最终抉择，导致琉球归属问题被一拖再拖。1947年4月16日，美国国务院询问国民政府驻美大使顾维钧国民政府对琉球的态度，美方表示“对琉球岛感到无良好办法”，并提出两种主张：一是将琉球分为南北两部，北部因人民及习惯与日本相似归还日本，南部划归台湾；二是将琉球全部交由联合国代治。美方尚未决定，询问中方有无主张与善策。顾维钧只能表示“尚未奉到政府任何训令，但私人意见是可由中国代治，或交由中美两国共同代治，协助琉球独立”，同时将此事电报国民政府外交部。

收到顾维钧电文后，外交部拟定了应对意见：“（一）反对全部或一部归还日本，以防日本再以琉球为侵略台湾南洋之跳板，及威胁我国东方海防；（二）反对除中美两国联合托管以外的任何其他办法，但中美托管应有确定且较短的时效，如五年或十年为期，完成其关于自治及独立的各项准备，并防止其他势力倾入琉球。” 但外交部对该应对方案并无十足把握，因此向蒋介石请示。蒋介石对此同样举棋不定，始终未给外交部做出批复。

1947年9月4日、15日和30日，国民政府外交部召开了三次对日和约审议会议。会议上，外交部长王世杰就琉球归属问题咨询众人意见，他表示“我政府对琉球问题已拟有方案，但未作决定”，同时提到目前对琉球问题面临三个选择：“（一）是否一部或全部要求收回，（二）是否共管，（三）是否托管”。参会人员中，仅胡焕庸主张收回琉球，刘士笃、万灿和柳克述等人则主张由中国托管，王芸生主张由联合国托管，认为“若中国要保留一份权利，力争归我所有则可不必”。

琉球群岛

由于琉球问题并非此次会议的主要讨论内容，最终仍未得出结论。以至于1947年10月28日，外交部给顾维钧发电仍称“关于我对琉球政策以及其他有关问题，我正在慎密审议中”，要求其“暂勿对美方表示任何意见”。

国民政府迟迟无法拿出方案，主要原因在于：尽管国民政府在开罗会议时已定下托管基调，但民间舆论存在大量要求收回琉球的呼声，加之琉球对中国海防意义重大，这使得国民政府直接放弃琉球压力很大。而且国民政府内部也一直有要求收回琉球的声音。例如，1946年12月20日，福建省政府发电外交部称“中央收回琉球群岛为我国领土以固国防”；1947年10月8日，国民政府行政院院长张群表示“琉球群岛与我国关系特殊，应归还我国”。

另一方面，当时琉球方面也有意回归中国。在台湾和琉球两地活动的琉球革命同志会，其宗旨是“琉球人民愿能回到祖国之怀抱永作藩篱”。1947年6月26日，琉球革命同志会会长喜友名嗣正向国民政府表示“今后琉球应由中国收还，至于日本梦想再度占领琉球，本会誓死反对，故签请中央对日和约将琉球列入议程”。若无法回归中国，希望“美军放弃单独托管，由中美政府指导之下，组织琉球人民自治政府”；若这两个都无法实现，则“琉球划分南北两区，本岛北部由美国管理，南部由中国管理”。

1948年7月25日，喜友名嗣正再次向蒋介石请愿，称“琉球将来应该重入中国怀抱，绝无疑义”，并情真意切地表示“我七十万琉胞为发扬民族正气，回归祖国，愿作政府后盾。至于日本妄想再度奴役琉球，则誓死反对。若于友邦美国利害关系，祈请均座贤明措置，以外交折冲合理之解决，则琉球幸甚！祖国幸甚！”

琉球革委会请求

然而，此时国民政府已在国共内战中处于劣势，根本无暇处理琉球问题。更重要的是，美国的态度也发生了变化。事实上，美国的态度很早就开始转变了。1946年3月5日，丘吉尔在美国密苏里州富尔顿市的威斯敏斯特学院发表“铁幕演说”后，世界加速进入美苏冷战时代，这导致美国对战后秩序重新评估并调整了一些战后策略，其中包括对琉球的政策。

1946年12月7日，美国驻联合国代表杜勒斯曾秘密向国民政府透露“如果苏联在对日和约谈判时对琉球主权提出特殊要求，将非常棘手。因为苏联已暗示可能对琉球提出主权要求，而中国对琉球主权非常在意”。美国的这次透露，一方面是试探国民政府态度，另一方面也确实担心苏联介入。杜鲁门就公开表示“对日本的占领不能重蹈德国旧辙，我不打算分割或划分占领区，我不想给俄国人任何机会，再让他们像在德国和奥地利那样去行动。”

1947年10月14日，担任美国国务院政策计划委员会主席的乔治・凯南在广泛征求军方意见后，主张琉球群岛由美国单方面托管，或者至少能长期租用为军事基地。1948年，乔治・凯南又组织起草《关于美国对日政策的建议》，其中建议“美国此时应下决心表明，将永久维持在冲绳的军事基地和设施。”

1948年10月7日，美国国家安全委员会召开会议，通过 BSC13/2号文件，同年10月9日杜鲁门批准该文件。文件认为美国需继续保持琉球群岛的占领态势，不过这些文件主要关注美国在琉球的军事力量，并未涉及琉球的主权归属，因此还存在讨论的余地。然而，随着1949年国民政府败退台湾，新中国正式建立，台湾国民政府无心再关注琉球政策，而因冷战因素，美国也不愿与新中国沟通琉球问题。

最终，1951年美国在拒绝新中国参加的旧金山会议上确定了“对日和约”，和约规定美国为琉球群岛的唯一托管者。其后，1971年美日达成冲绳（琉球）归还协议，并于1972年美国正式将冲绳（琉球）归还日本。至此，琉球成了日本的一部分。